L'Etat, le droit (et moi)...

Par arrêt du 11 juillet, la cour de justice de l'UE a donc confirmé le manquement dont s'est rendue coupable Mme Cresson, ex-commissaire française. Ce manquement consiste à avoir fait embaucher par son administration en tant que "visiteur scientifique" une de ses connaissances personnelles (Monsieur B) dont elle souhaitait en fait s'attacher les services au sein de son cabinet alors que l'intéressé ne remplissait pas les conditions lui permettant d'y être recruté (il avait dépassé la limite d'âge) et que de surcroît le cabinet de Mme Cresson avait atteint le plafond maximal des effectifs autorisés. Dans cette affaire, la Cour ne remet pas en cause le caractère discrétionnaire du choix des collaborateurs de cabinet (parag. 130). Elle admet même (parag.  137) que des collaborateurs supplémentaires puissent être mis à disposition du Commissaire par l'administration communautaire au-delà du plafond d'emplois théorique de chaque cabinet. Mais Mme Cresson est néanmoins sanctionnée du fait d'une forme de "détournement de procédure", la personne n'ayant manifestement été recrutée par les services de la Commission que pour être mise à disposition de la commissaire.

Sur le plan institutionnel, on observera que la pratique qui vaut à Mme Cresson une telle humiliation publique (laquelle humiliation a du reste été considérée, en tant que telle, comme une sanction adéquate) correspond à une situation communément rencontrée en France dans de nombreux cabinets ministériels, de droite ou de gauche, de la République... C'est du reste sans doute ce qui explique – sans le justifier – le comportement de Mme Cresson, habituée au mode de fonctionnement politique français (notamment celui prévalant à l'époque de la fin des années Mitterrand). A l'époque, et encore dans une certaine mesure aujourd'hui, les "emplois officieux de cabinet" (c'est-à-dire les personnes mises à disposition d'un cabinet ministériel par l'administration, généralement pour contourner les règles de plafonnement d'emplois de cabinets ou certaines limitations statutaires) étaient en effet légions dans les cabinets ministériels français et peu de gens y trouvaient à redire.

Au plan juridique, on note que cette affaire constitue un intéressant cas d'autonomie de l'action disciplinaire par rapport à l'action pénale. En effet, la justice pénale Belge, qui avait été saisie des mêmes faits, avait pour sa part prononcé un non-lieu. La défense de Mme Cresson estimait que ce non-lieu avait "vidé l'action de la commission de son objet et de son contenu". La Commission pour sa part soutenait une position plus nuancée, estimant certes que l'action pénale tenait le disciplinaire en l'état et que l'appréciation factuelle de la juridiction pénale liait le juge disciplinaire, mais qu'en l'espèce l'action disciplinaire avait un fondement différent de l'action pénale. Dans sa décision, la Cour s'écarte de ces deux positions. Elle ne s'estime logiquement liée, ni par la décision pénale elle-même, ni par les qualifications juridiques retenues par la juridiction belge (surtout que ces qualifications relevaient en l'espèce du droit communautaire). Même en ce qui concerne les éléments factuels résultant de la procédure pénale, la Cour considère certes qu'elle peut les "prendre en compte" mais sans s'estimer liée par ceux-ci (parag. 118 à 125). La Cour semble donc retenir une conception maximaliste de l'autonomie de l'action disciplinaire par rapport à l'action pénale (il est vrai qu'en l'espèce, le fait que l'action pénale soit nationale alors que l'action disciplinaire était communautaire, ne pouvait que favoriser une telle interprétation). Sur ce point, l'arrêt de la Cour semble s'inscrire en contradiction avec la jurisprudence du TPI (voir affaire Commission c/Francois, parag.75).

Institutionnellement, cette décision, et le distinguo ainsi marqué entre action pénale et action disciplinaire, marque une approche de la "vie politique" communautaire étrangère aux habitudes françaises (mais beaucoup plus proche des habitudes anglo-saxonnes) : si toute infraction pénale (commise dans l'exercice des fonctions) est sans nul doute une faute disciplinaire, une telle faute peut également exister sans qu'il y ait infraction pénale. En d'autres termes, le contrôle déontologique du comportement des acteurs publics s'exerce bien au-delà du seul respect de la norme pénale… Voilà qui ne peut que laisser songeur l'observateur de la vie administrative française où, au contraire, le monde politique et celui de la haute administration (ainsi que les médias) assimilent presque exactement faute pénale et manquement déontologique et considèrent en conséquence que tant qu'une sanction pénale n'a pas été (définitivement) prononcée, aucun manquement disciplinaire ou déontologique ne peut être constaté. Les conséquences d'une telle logique française sont paradoxalement contradictoires et sans doute aussi nocives l'une que l'autre : d'une part, la justice pénale étant nécessairement entourée de garanties particulières, les sanctions sont rares et interviennent tardivement laissant ainsi de nombreux comportements abusifs impunis (la lecture hebdomadaire du "Canard Enchaîné" suffit en général à donner des exemples) ; d'autre part, la nécessité sociale d'assurer un niveau de sanction suffisant (et donc de dissuasion) conduit à devoir élargir le champ pénal à des comportements qui, ailleurs, relèveraient de la seule sanction d'ordre déontologique ou disciplinaire (cf. le droit pénal des marchés publics notamment). Et après cela on s'étonne de la place excessive du droit pénal dans la vie administrative et politique française.

Enfin, l'esprit chagrin que je suis terminera ce billet par son "étonnement" (expression diplomatique) de ce que cette affaire ait donné lieu à une intervention de la République française au soutien de la défense de Mme Cresson alors même que le cas était déontologiquement peu défendable et s'est révélée – à tort ou à raison – comme le plus grand scandale qu'aient connu les institutions européennes. Il faut croire que certains estiment que notre pays n'était pas encore suffisamment discrédité par cette dérive individuelle et qu'il était donc nécessaire, par un appui institutionnel, de confirmer la thèse de ceux (nombreux) qui assimilent à Bruxelles la France à ce type de comportements…

Le journal "Libération" d'aujourd'hui rapporte un évènement à ma connaissance sans précédent : le vice-président du Conseil d'Etat aurait engagé une action récursoire contre l'ex-président du tribunal administratif de Nice du fait d'une condamnation de l'Etat résultant d'un dysfonctionnement dudit juge (durée excessive de délibéré). Certes, il semble - selon ce qui est relaté - que l'intéressé avait effectivement poussé le bouchon un peu loin : la procédure avait duré 18 ans dont 8 ans de délibéré... De ce fait, la décision du Conseil d'Etat condamnant l'Etat  à verser 57 000 € au justiciable concerné (du seul fait du préjudice moral) parait pour le moins justifiée...

La décision d'engager l'action récursoire semble avoir été prise par le vice-président du Conseil d'Etat en sa qualité d'ordonnateur principal du budget de la juridiction administrative. La procédure est logique, mais juridiquement elle me semble soulever une difficulté institutionnelle, celle de l'impartialité objective de la juridiction : en l'espèce, le demandeur à l'action (le vice-président du Conseil) est à la tête de la hiérarchie de ladite juridiction administrative et préside du reste le Conseil supérieur des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel (article L 232-2 du code de justice administrative), autorité de gestion des carrières des membres de la juridiction saisie… ce point n'est-il pas de nature à vicier la procédure ainsi engagée ? (on souhaite bien du plaisir au juge saisi qui souhaiterait débouter le demandeur…) Cet exemple démontre une fois de plus qu'il n'est pas aisé de cumuler les casquettes – surtout quand on est juge – et que le Conseil d'Etat aurait sans doute été plus inspiré de laisser au ministère de la justice le soin d'assumer sa propre gestion budgétaire…