Modernisation des règles de contrôle de la déontologie de la fonction publique

Publié le par Cacambo

Le fonctionnaire que je suis ne peut pas être indifférent au "projet de loi de modernisation de la fonction publique" adopté hier en conseil des ministres (http://www.fonction-publique.gouv.fr/article794.html) et notamment à son chapitre 3 (articles 10 à 12) qui procède à une modernisation très attendue des règles de déontologie des fonctionnaires dans le cadre des échanges entre le secteur public et le secteur privé.

L'expérience démontre en effet que le dispositif actuel de contrôle pénal et statutaire de la situation des fonctionnaires partant dans le privé était critiquable notamment du fait de l'absence d'articulation entre le contrôle statutaire et le contrôle pénal. La situation était paradoxalement à la fois insécurisante (un fonctionnaire pouvant partir dans le privé avec un avis favorable de la commission de déontologie sans pour autant être certain de n'encourir aucun risque pénal), insuffisamment rigoureuse au plan statutaire (les fonctionnaires partant sans avis de la commission ou contre son avis défavorable n'encouraient "que" des sanctions discipàlinaires, parfois théoriques notamment dans le cas de démissions) et excessivement rigoureuse au plan pénal (termes relativement flous de l'article 432-13 du code pénal, "délai de viduité" de 5 années unanimement considéré comme très excessif au regard de la réalité d'une carrière).

Au plan pratique, et même s'il est de bon ton de stigmatiser les départs vers le privé des fonctionnaires, je suis personnellement convaincu que de tels départs (et retours, parfois) sont indispensables à une modernisation de la fonction publique. Or, le dispositif actuel aboutissait à des aberrations. Dans certaines fonctions techniques relativement "pointues" pour lesquelles l'Etat n'a pas de compétence en interne, il était devenu pratiquement impossible de recruter des personnes venant du privé car ces mêmes personnes se seraient interdites du même coup pratiquement toute possibilité de quitter l'administration... Dans un autre ordre d'idée, j'ai vu un ingénieur télécom (fonctionnaire) reconnu comme l'un des spécialistes mondiaux dans son domaine, être obligé de quitter la France et ne pouvoir accepter de proposition de recrutement que d'une d'une grande entreprise américaine, ses fonctions l'ayant nécessairement mis au contact de pratiquement toutes les entreprises françaises dans ce secteur.

Concrètement, le nouveau dispositif prévu bouleverse complètement le schéma actuel et me semble à la fois innovant et équilibré. Il y a d'abord des dispositions qui relèvent du "toilettage" salutaire. Notamment, un délit spécifique consistant à exercer une activité privée sans que la commission de déontologie ait préalablement statué est introduit dans le code pénal ; le champ de l'interdition pénale se réfèrera désormais à une analyse "in concreto" des tâches de l'agent et non à analyse des fonctions théoriques dont il était investi ; surtout, le "délai de viduité" pris en compte pour le contrôle pénal et statutaire de l'activité de l'agent et l'interdition subséquente d'activité privée dans le même secteur est ramené de cinq à deux ans.

Surtout, ce projet instaure un dispositif très innovant consistant à prévoir que le délit pénal de prise illégale d’intérêt devient inapplicable aux agents ayant bénéficié d'un avis favorable de la commission. L'articulation des dispositifs déontologique et pénal est ainsi assurée au moyen d'une forme de "permission de la loi" qui serait plutôt en l'espèce une permission d'une commission administrative indépendante dont l'appréciation s'imposera au juge pénal. C'est sans doute efficace et pertinent, mais au plan des principes pourrait paraître baroque et, sauf erreur de ma part, sans précédent.

Il reste tout de même une lacune à mon sens : il est fréquent en pratique que la commission de déontologie assortisse un avis favorable de réserves, ce qui permet une application souple et intelligente des textes (une réserve fréquente consiste par exemple à prohiber toute prise de contact à titre professionnel par l'ex-fonctionnaire avec ses anciens collègues). Il semble que le projet initial prévoyait la pénalisation du non respect de telles réserves, ce qui est apparu à juste titre excessif, voire constitutionnellement impossible au regard de l'exigence de précisison de la loi pénale (de telles réserves peuvent être très floues ou difficiles d'interprétation). Il reste toutefois qu'il serait choquant qu'un fonctionnaire violant les réserves déontologiques formulées par la commission puisse se prévaloir d'une excuse pénale au vu d'un avis qui, néanmoins, reste favorable... sans doute faudrait-il envisager lors des débats parlementaires de prévoir que la dérogation pénale ne soit valable que dans la mesure des réserves le cas échéant formulées par la commission de déontologie, ce qui permet à la fois d'éviter la pénalisation de ces réserves tout en leur donnant un plein effet juridique.

Au total, on ne peut que souhaiter que ce dispositif qui permettra peut-être defavoriser la "respiration" du secteur public soit voté avant la fin de la législature sans dénaturation liée à la surenchère plus ou moins démagogique à laquelle on peut néanmoins malheureusement s'attendre... C'était mon billet corporatiste du jour.

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GroM 14/06/2006 09:59

Fondez Cacambo EURL, et vous n'aure plus de problème ! :-)Pour en revenir à la question de la commission de déontologie, c'est vrai qu'elle va être soumise au contrôle du juge administratif, ce qui est une bonne chose. Ceci dit, je pense que la mise en place de l'articulation "administratif-pénal" dans ce cas-là risque d'être un peu délicate .;.

GroM 13/06/2006 23:01

Après un coup d'oeil rapide, il me semble que la possibilité de donner des consultations ou des enseignements avec l'autorisation hiérarchique disparaît. C'est ennuyeux. D'autant que cela devient possible, sur simple déclaration, si l'enseignant crée une entreprise pour ce faire, une EURL par exemple. Je dois avouer ma perplexité devant l'intention affichée de voir des fonctionnaires reprendre des entreprises. Diriger une entreprise est une activité tellement bouffante qu'elle me semble, dans la majorité des cas, incompatible avec un emploi public à plein temps.Perplexité aussi devant l'articulation déontologie-pénale que vous décrivez. Il me semble qu'il y a un vrai problème de sécurité juridique ici. Par ailleurs (j'avoue que je n'ai pas regardé), dans la mesure où les décisions de cette commission auront un impact pénal, n'est-il pas nécessaire qu'elle remplisse toutes les garanties de l'article 6-1 CEDH ?Sinon, le texte reprend un certain nombre de proposition issues du rapport du Conseil d'Etat sur le sujet, abrogeant enfin le vieux décret-loi de 1936 et enlevant du code du travai les articles qui posaient problème. Mais l'ensemble reste bien lourdingue ...

Cacambo 14/06/2006 08:34

Je n'avais pas noté la disparition de l'autorisation relative aux cours (pourtant, je suis concerné...). Je vais enquêter auprès de mes petits camarades de la fonction publique...En ce qui concerne la commission de déontologie, je pense que la CEDH ne devrait pas soulever un réel problème compte tenu de sa composition et de la procédure suivie. En revanche, je pense que désormais son "avis" sera une décision faisant grief et qu'elle statuera donc sous contrôle de la juridiction administrative alors que, sauf erreur de ma part, tel n'était pas le cas auparavant puisqu'il ne s'agissait que d'un avis strictement consultatif.L'ensemble est sans doute relativement baroque (un avis d'une commission administrative contraignant pour le juge pénal) mais au total me semble considérablement améliorer la sécurité juridique du dispositif.

Authueil 13/06/2006 16:12

Le projet de loi va arriver en discussion à l'Assemblée nationale les 27, 28 et 29 juin. C'est rapide, preuve que le texte est considéré comme politiquement prioritaire.
Les vraies réformes se font par petites touches. La loi actuelle donne des instruments, c'est ensuite aux acteurs de s'en servir (ou de ne pas le faire). Tout est question de courage de la commission, et d'acceptation par le milieu en question. C'est plus la pression sociale et les pratiques admises par la haute fonction publique qui feront évoluer la déontologie. On peut mettre en place toutes les commissions et garde fous que l'on veut sur un sujet, si les acteurs souhaitent tourner les règles, ils y arriveront toujours.

ça balance 09/06/2006 07:33

Dans votre analyse, il me semble que vous sous-estimez d'une part l'impact désastreux dans l'opinion (et chez les premiers intéressés) d'une énième réforme de portée si ridicule sur un enjeu qui, aux yeux de certains, concerne 50% de la richesse nationale. Par exemple, que pensez-vous que puisse éprouver un enseignant d'histoire-géographie à la lecture de l'ensemble des dispositions proposées par la réforme ? ici, une fois encore, l'administration centrale fait légiférer pour son propre compte.D'autre part, je crois que vous sous-estimez également qu'une réforme aussi peu ambitieuse est par ailleurs le moyen de mettre un terme à toute l'activité de dialogie réalisée le plus souvent bénévolement et de jeter au panier l'investissement personnel des fonctionnaires qui s'étaient investis dans une approche plus progressiste. L'on tirera donc sans grandes difficultés la conclusion selon laquelle pour pouvoir travailler un tant soit peu sainement sur un sujet pourtant grave, mieux vaut aller chercher des hommes politiques plus courageux et francs du collier que les actuels.Car s'il faut bien comprendre le péril qu'on fait peser à la démocratie en assurant l'exercice du pouvoir en revendiquant un programme de matamore, c'est qu'à se révéler à l'usage pleutre et tendancieux, on accrédite l'idée selon laquelle c'est une classe politique toute entière qui est irrécupérable.Quand à gérer quelques abus par une loi, n'est-ce pas utiliser un peu hâtivement l'arme atomique contre quelques campagnols ? En théorie, la justice est là pour ça, enfin, lorsqu'on veut bien la laisser enquêter, s'entend.

Cacambo 09/06/2006 12:04

Je vous suis largement sur le fait qu'il s'agit d'une réforme largement orientée vers les préoccupations des hauts fonctionnaires, et plutôt d'administration centrale... Pour des raisons évidentes car ce sont ceux qui sont le plus à même d'être "conflictées" de par l'étendue de leurs fonctions. Il reste que ces cas méritent (aussi) d'être pris en considération car ils présentent une sensibilité politique et médiatique importante. Le système de "contrôle déontologique a priori" existant actuellement ne soulève en fait aucun problème à l'égard des autres catégories de fonctionnaires (le risque couru par le professeur d'histoire-géographie est la plupart du temps inexistant). Donc, une réforme plus ambitieuse, comme celle que vous semblez appeler de vos voeux, visant à supprimer un tel contrôle a priori  serait encore plus déséquilibrée au seul profit des hauts fonctionnaires d'administration centrale.
En revanche, je suis d'accord sur le fait que la question de la mobilité public-privé mériterait un vrai débat au lieu des présentations caricaturales que l'on nous fait en général en la matière, le départ dans le privé étant souvent présenté comme une forme de "trahison" de la part de personnes mues par le seul appât du gain...

Frédéric Rolin 08/06/2006 23:59

J'ai juste un doute sur le point de départ du raisonnement : est-ce qu'il y a effectivement eu des condamnations pénales alors mêm que la commission de déontologie avait donné un avis favorable ?

Cacambo 09/06/2006 00:22

Pour autant que je sache, il n'y a effectivement jamais eu de condamnation dans cette hypothèse. En revanche il y a des cas de mise en examen dont au moins un s'est clôturé par un non-lieu et d'autres sont en cours. Comme je le mentionne dans mon billet, la difficulté vient souvent du reste de ce que les avis favorables sont (parfois) rendus sous réserve(s) et que la formulation, l'interprétation - voire l'application - de la ou desdites réserves n'est pas toujours aisée...Concrètement, vous devinerez aisément que le simple risque de mise en examen a un impact assez dévastateur...