Le cabinet de la commissaire

Publié le par Cacambo

Par arrêt du 11 juillet, la cour de justice de l'UE a donc confirmé le manquement dont s'est rendue coupable Mme Cresson, ex-commissaire française. Ce manquement consiste à avoir fait embaucher par son administration en tant que "visiteur scientifique" une de ses connaissances personnelles (Monsieur B) dont elle souhaitait en fait s'attacher les services au sein de son cabinet alors que l'intéressé ne remplissait pas les conditions lui permettant d'y être recruté (il avait dépassé la limite d'âge) et que de surcroît le cabinet de Mme Cresson avait atteint le plafond maximal des effectifs autorisés. Dans cette affaire, la Cour ne remet pas en cause le caractère discrétionnaire du choix des collaborateurs de cabinet (parag. 130). Elle admet même (parag.  137) que des collaborateurs supplémentaires puissent être mis à disposition du Commissaire par l'administration communautaire au-delà du plafond d'emplois théorique de chaque cabinet. Mais Mme Cresson est néanmoins sanctionnée du fait d'une forme de "détournement de procédure", la personne n'ayant manifestement été recrutée par les services de la Commission que pour être mise à disposition de la commissaire.

Sur le plan institutionnel, on observera que la pratique qui vaut à Mme Cresson une telle humiliation publique (laquelle humiliation a du reste été considérée, en tant que telle, comme une sanction adéquate) correspond à une situation communément rencontrée en France dans de nombreux cabinets ministériels, de droite ou de gauche, de la République... C'est du reste sans doute ce qui explique – sans le justifier – le comportement de Mme Cresson, habituée au mode de fonctionnement politique français (notamment celui prévalant à l'époque de la fin des années Mitterrand). A l'époque, et encore dans une certaine mesure aujourd'hui, les "emplois officieux de cabinet" (c'est-à-dire les personnes mises à disposition d'un cabinet ministériel par l'administration, généralement pour contourner les règles de plafonnement d'emplois de cabinets ou certaines limitations statutaires) étaient en effet légions dans les cabinets ministériels français et peu de gens y trouvaient à redire.

Au plan juridique, on note que cette affaire constitue un intéressant cas d'autonomie de l'action disciplinaire par rapport à l'action pénale. En effet, la justice pénale Belge, qui avait été saisie des mêmes faits, avait pour sa part prononcé un non-lieu. La défense de Mme Cresson estimait que ce non-lieu avait "vidé l'action de la commission de son objet et de son contenu". La Commission pour sa part soutenait une position plus nuancée, estimant certes que l'action pénale tenait le disciplinaire en l'état et que l'appréciation factuelle de la juridiction pénale liait le juge disciplinaire, mais qu'en l'espèce l'action disciplinaire avait un fondement différent de l'action pénale. Dans sa décision, la Cour s'écarte de ces deux positions. Elle ne s'estime logiquement liée, ni par la décision pénale elle-même, ni par les qualifications juridiques retenues par la juridiction belge (surtout que ces qualifications relevaient en l'espèce du droit communautaire). Même en ce qui concerne les éléments factuels résultant de la procédure pénale, la Cour considère certes qu'elle peut les "prendre en compte" mais sans s'estimer liée par ceux-ci (parag. 118 à 125). La Cour semble donc retenir une conception maximaliste de l'autonomie de l'action disciplinaire par rapport à l'action pénale (il est vrai qu'en l'espèce, le fait que l'action pénale soit nationale alors que l'action disciplinaire était communautaire, ne pouvait que favoriser une telle interprétation). Sur ce point, l'arrêt de la Cour semble s'inscrire en contradiction avec la jurisprudence du TPI (voir affaire Commission c/Francois, parag.75).

Institutionnellement, cette décision, et le distinguo ainsi marqué entre action pénale et action disciplinaire, marque une approche de la "vie politique" communautaire étrangère aux habitudes françaises (mais beaucoup plus proche des habitudes anglo-saxonnes) : si toute infraction pénale (commise dans l'exercice des fonctions) est sans nul doute une faute disciplinaire, une telle faute peut également exister sans qu'il y ait infraction pénale. En d'autres termes, le contrôle déontologique du comportement des acteurs publics s'exerce bien au-delà du seul respect de la norme pénale… Voilà qui ne peut que laisser songeur l'observateur de la vie administrative française où, au contraire, le monde politique et celui de la haute administration (ainsi que les médias) assimilent presque exactement faute pénale et manquement déontologique et considèrent en conséquence que tant qu'une sanction pénale n'a pas été (définitivement) prononcée, aucun manquement disciplinaire ou déontologique ne peut être constaté. Les conséquences d'une telle logique française sont paradoxalement contradictoires et sans doute aussi nocives l'une que l'autre : d'une part, la justice pénale étant nécessairement entourée de garanties particulières, les sanctions sont rares et interviennent tardivement laissant ainsi de nombreux comportements abusifs impunis (la lecture hebdomadaire du "Canard Enchaîné" suffit en général à donner des exemples) ; d'autre part, la nécessité sociale d'assurer un niveau de sanction suffisant (et donc de dissuasion) conduit à devoir élargir le champ pénal à des comportements qui, ailleurs, relèveraient de la seule sanction d'ordre déontologique ou disciplinaire (cf. le droit pénal des marchés publics notamment). Et après cela on s'étonne de la place excessive du droit pénal dans la vie administrative et politique française.

Enfin, l'esprit chagrin que je suis terminera ce billet par son "étonnement" (expression diplomatique) de ce que cette affaire ait donné lieu à une intervention de la République française au soutien de la défense de Mme Cresson alors même que le cas était déontologiquement peu défendable et s'est révélée – à tort ou à raison – comme le plus grand scandale qu'aient connu les institutions européennes. Il faut croire que certains estiment que notre pays n'était pas encore suffisamment discrédité par cette dérive individuelle et qu'il était donc nécessaire, par un appui institutionnel, de confirmer la thèse de ceux (nombreux) qui assimilent à Bruxelles la France à ce type de comportements…

Publié dans Droit

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sdl 18/07/2006 22:01

On a beaucoup à gagner de la pratique européenne en effet.Mais il faut le dire clairement: sanction disciplinaire (ou professionnelle) et sanction pénale (au sens français) sont indépendantes en droit administratif français. L'administration qui veut sanctionner un fonctionnaire, (de même, l'ordre professionnel qui veut sanctionner un médecin) est tenu par la matérialité des faits retenue par le juge pénal. Mais pour le reste, l'administration n'est pas tenue de suivre le sens de la décision pénale (non-lieu, et plus généralement la qualification des faits) pour décider ou pas de sanctionner. Elle n'est même pas tenue de sursoir dans l'attente du jugement pénal le cas échéant. C'est une déformation médiatico-politique que de faire jouer "la présomption d'innocence" pour que ne soit pas engagée de poursuites disciplinaires (ou la responsabilité polique) d'une personne. L'exemple de l'affaire Clearstream (pour l'absence de responsabilité politique en l'absence de décision de justice), et le discours du président de la république sur le thème "la république c'est la loi" (cf. le tout premier billet sur mon blog) en sont un exemple saisissant.

ça balance 17/07/2006 18:20

Je partage absolument votre analyse.Dans ce contexte, mon attention a été attirée par les propos récents du ministre Estrosi rapportés dans la "lettre de l'éducation" numéro 526 (26/6/2006) p.2 qui, par l'esquisse d'une stratégie viable de mise en place à moyen terme d'une gestion pluri-annuelle des emplois et compétences à l'échelle régionale rend crédible l'hypothèse d'une révolution "copernicienne" dans la gestion des emplois enseignants.On peut aussi penser que la montée en puissance de la LOLF introduira elle aussi de notables améliorations... mais bon : ceinture ET bretelles ne nuisent pas.

GroM 17/07/2006 10:07

100% d'accord avec la teneur de ce billet. J'en méditais un d'ailleurs tout à fait similaire, notamment sur la distinction pénal-disciplinaire et sur la distance entre les pratiques françaises et européennes.Sur une note plus positive, je note que la Turquie ou les PECO ne sont pas les seuls à l'égard desquels l'UE exerce une pression positive en faveur d'une moralisation de la vie publique. La France, bien malheureusement, est manifestement de ceux-là.

ça balance 16/07/2006 22:01

Il m'avait été rapporté le cas d'un immense éclat de fou rire ayant traversé une honorable assemblée d'austères directeurs départementaux lorsque avait été évoquée la volonté affirmée du Rectorat de Paris de réduire ses effectifs de conseillers. Nul en effet n'ignorait qu'un nombre relativement considérable de fonctionnaires émargeant officiellement au Rectorat de Paris, parmi lesquels, inévitablement, un grand nombre d'enseignants, occuppaient leurs journées à des activités dont le rapport à leur fonction première était au mieux assez indirect.à ne pas avoir correctement traité les affaires d'emplois mis à disposition des partis politiques par des entreprises privées, associations, ou autres entités de droit public, on évite de se poser la question du "prélèvement" accompli sur les effectifs de la fonction publique par les politiques en fonction. Je persiste à imaginer que cette lâcheté, qui ne trompe personne (après tout, entendre remarquer que tant de candidats aux fonctions électives sont fonctionnaires devient banal...) finira par coûter fort cher.

Cacambo 16/07/2006 22:37

La question des enseignants mérite un billet à part, ne serait-ce que par le nombre de personnes concernées qui dépasse largement les faibles effectifs des cabinets... on  sait en effet que, sous couvert de stages ou de dispenses de services plus ou moins motivées, on salarie aux frais du contribuable un nombre conséquents de permanents politiques (de gauche en général...). Cf sur ce point le récent rapport de la Cour des Comptes...De manière plus générale, et très au-delà de la seule question des cabinets (qui recrutent aussi dans le privé), je crois que vous touchez du doigt un vrai problème. Pour des raisons bonnes et mauvaises, la fonction publique autorise à beaucoup de ses membres une souplesse qui permet relativement facilement de cumuler un emploi de fonctionnaire, pas si mal payé, et une activité politique. C'est loin d'être le cas dans le privé (ou tout du moins, celà nécessite des sacrifices de carrière conséquents). Je me souviens à cet égard de la "surprise" d'un de mes honorables collègues, parti pantoufler dans le privé et qui fut fort surpris de découvrir que, malgré un rang hiérarchique enviable, lui était radicalement impossible de se libérer pour les soirées électorales qu'il avait l'habitude de féquenter assidument... Il est évident que cette situation donne aux fonctionnaires un "avantage comparatif" réel par rapport au privé.