L'Etat, le droit (et moi)...

Premier article de ce que j'envisage être une courte série de commentaires sur "le nouveau gouvernement vu du coté de son administration".

La nouvelle équipe gouvernementale est donc en place. Nous connaissons l'identité des heureux élu(e)s et celle de leur département ministériel.

Avant de commenter rapidement la pertinence de la nouvelle organisation gouvernementale, on commencera par noter qu'une fois de plus, la tradition consistant à... tout changer est respectée. A part la Justice et la Défense, seuls oasis de stabilité dans ce monde de brutes, ce gouvernement, comme ses prédecesseurs, a donc à nouveau changé presque tous les intitulés - et donc les compétences - de presque tous les ministères...

Cette "tradition du bouleversement" a incontestablement ses avantages, le premier d'entre eux étant bien sûr de donner au nouveau président l'occasion d'afficher ses priorités par contraste avec ses prédecesseurs. C'est évidemment le cas pour notre nouveau "ministre d'Etat, ministre de l'Ecologie, du Développement et de l?Aménagement durables". Par ailleurs, la simple réduction du nombre de portefeuilles ministériels (ce qui impose évidemment la redistribution des attributions) est en soi un message passé à l'opinion...  De façon plus générale, il s'agit de montrer symboliquement qu'une "nouvelle ère" s'ouvre avec la nouvelle équipe.

Tout celà est fort bien, mais il me semble qu'on passe un peu vite sur les inconvénients entraînés par cette habitude. On citera d'abord, la période le veut, l'atteinte évidente au développement durable due au gaspillage de papiers à en-têtes qui doivent à chaque fois être détruits et renouvelés... Plus sérieusement, cette situation fait que pratiquement aucun département ministériel ne connait un périmètre stabilisé dans la durée. Ainsi, les différentes directions ne sont aucunement incitées à s'habituer à travailler ensemble non plus qu'à mutualiser leur moyens. Les "grandes directions" s'organisent donc pour travailler en autarcie en développant - avec plus ou moins de succès - en interne les compétences qui leur font défaut même si ces mêmes compétences existent dans la direction voisine, puisqu'on est jamais sûr que celle-ci ne "finira" pas entre les mains d'un autre ministre. Il en résulte évidemment un gaspillage de moyens (du fait des doublons ainsi entrenus) et/ou un niveau technique parfois médiocre (car toutes les administrations n'ont évidemment pas les moyens de maintenir en leur sein des compétences spécialisées, je pense notamment au domaine juridique ou financier). Par ailleurs, les "découpages" de l'administration étant infiniment plus stables que ceux du politique, les structures de direction elles-mêmes ne sont pas toujours cohérentes avec les compétences de leurs ministres et on arrive donc, de plus en plus, à voir des directions soumises à une double tutelle ministérielle (voire triple dans certains cas)... Au plan pratique, on notera également que cette habitude interdit toute rationalisation de la "géographie ministérielle" puisque les localisations géographiques des administrations ne peuvent aucunement répondre à une cohérence "ministérielle" (inexistante) et doivent se contenter d'une logique "directionnelle". On arrive ainsi à cette détestable pratique qui tend à se développer et qui consiste à "coincer" le ministre dans un superbe (mais radicalement non fonctionnel) hôtel particulier du 7ème arrondissement, tandis que les différentes directions de son ministère sont éparpillées à Paris et en banlieue... Au total, on arrive à une tutelle politique de l'administration sans cohérence avec l'organisation de celle-ci, tutelle souvent "éclatée" entre plusieurs ministres qui sont eux-mêmes géographiquement éloignés de leurs services... Ceci explique aussi les difficultés qu'a le pouvoir politique pour s'imposer au sein de l'administration.

On ne sait sans doute pas assez qu'il s'agit d'une de nos "exceptions françaises". La plupart des structures gouvernementales étrangères connaissent en effet une bien plus grande stabilité dans la définition des différents périmètres ministériels. Ceci n'empêche pas les changements, parfois substantiels (création du "department of Homeland Séecurity" aux Etats-Unis, d'un "Secretary of State for Justice" au Royaume-Uni), mais il s'agit en général d'évolutions ponctuelles, touchant un nombre limité de ministères et s'inscrivant du reste dans la durée ; la plupart des ministères "traditionnels" ne connaissent aucun bouleversement sur plusieurs dizaines d'années... La France est, à ma connaissance, quasiment le seul "grand" pays à bouleverser systématiquement la quasi-totalité de l'organisation gouvernementale à chaque changement.

Je précise que ces remarques ne doivent pas être interprétées comme autant de critiques contre les choix effectués (on y viendra en son temps) : les choses étant ce qu'elles sont, M. Sarkozy n'avait pas d'autres possibilités que de procéder à sa propre réorganisation gouvernementale... qui sera sans doute aussi éphémère que les précédentes.

Enfin, je terminerai en rappelant - pour les non-initiés de la nouvelle équipe gouvernementale - que la "vraie bataille" commence : celle des "décrets d'attribution" qui sont la traduction juridique (et opérationnelle) de la répartition entre les ministres des différentes structures administratives...  J'ai noté à cet égard avec intérêt le début d'une bataille à peine feutrée entre nos nouveaux ministres des comptes et de l'économie pour le contrôle de la direction de la législation fiscale, qui pourrait être l'un des exemples d'une de ces "double-tutelles" que j'évoque ci-dessus...