Les nouveaux ministères du nouveau gouvernement

Publié le par Cacambo

Premier article de ce que j'envisage être une courte série de commentaires sur "le nouveau gouvernement vu du coté de son administration".


La nouvelle équipe gouvernementale est donc en place. Nous connaissons l'identité des heureux élu(e)s et celle de leur département ministériel.

Avant de commenter rapidement la pertinence de la nouvelle organisation gouvernementale, on commencera par noter qu'une fois de plus, la tradition consistant à... tout changer est respectée. A part la Justice et la Défense, seuls oasis de stabilité dans ce monde de brutes, ce gouvernement, comme ses prédecesseurs, a donc à nouveau changé presque tous les intitulés - et donc les compétences - de presque tous les ministères...

Cette "tradition du bouleversement" a incontestablement ses avantages, le premier d'entre eux étant bien sûr de donner au nouveau président l'occasion d'afficher ses priorités par contraste avec ses prédecesseurs. C'est évidemment le cas pour notre nouveau "ministre d'Etat, ministre de l'Ecologie, du Développement et de l?Aménagement durables". Par ailleurs, la simple réduction du nombre de portefeuilles ministériels (ce qui impose évidemment la redistribution des attributions) est en soi un message passé à l'opinion...  De façon plus générale, il s'agit de montrer symboliquement qu'une "nouvelle ère" s'ouvre avec la nouvelle équipe.

Tout celà est fort bien, mais il me semble qu'on passe un peu vite sur les inconvénients entraînés par cette habitude. On citera d'abord, la période le veut, l'atteinte évidente au développement durable due au gaspillage de papiers à en-têtes qui doivent à chaque fois être détruits et renouvelés... Plus sérieusement, cette situation fait que pratiquement aucun département ministériel ne connait un périmètre stabilisé dans la durée. Ainsi, les différentes directions ne sont aucunement incitées à s'habituer à travailler ensemble non plus qu'à mutualiser leur moyens. Les "grandes directions" s'organisent donc pour travailler en autarcie en développant - avec plus ou moins de succès - en interne les compétences qui leur font défaut même si ces mêmes compétences existent dans la direction voisine, puisqu'on est jamais sûr que celle-ci ne "finira" pas entre les mains d'un autre ministre. Il en résulte évidemment un gaspillage de moyens (du fait des doublons ainsi entrenus) et/ou un niveau technique parfois médiocre (car toutes les administrations n'ont évidemment pas les moyens de maintenir en leur sein des compétences spécialisées, je pense notamment au domaine juridique ou financier). Par ailleurs, les "découpages" de l'administration étant infiniment plus stables que ceux du politique, les structures de direction elles-mêmes ne sont pas toujours cohérentes avec les compétences de leurs ministres et on arrive donc, de plus en plus, à voir des directions soumises à une double tutelle ministérielle (voire triple dans certains cas)... Au plan pratique, on notera également que cette habitude interdit toute rationalisation de la "géographie ministérielle" puisque les localisations géographiques des administrations ne peuvent aucunement répondre à une cohérence "ministérielle" (inexistante) et doivent se contenter d'une logique "directionnelle". On arrive ainsi à cette détestable pratique qui tend à se développer et qui consiste à "coincer" le ministre dans un superbe (mais radicalement non fonctionnel) hôtel particulier du 7ème arrondissement, tandis que les différentes directions de son ministère sont éparpillées à Paris et en banlieue... Au total, on arrive à une tutelle politique de l'administration sans cohérence avec l'organisation de celle-ci, tutelle souvent "éclatée" entre plusieurs ministres qui sont eux-mêmes géographiquement éloignés de leurs services... Ceci explique aussi les difficultés qu'a le pouvoir politique pour s'imposer au sein de l'administration.

On ne sait sans doute pas assez qu'il s'agit d'une de nos "exceptions françaises". La plupart des structures gouvernementales étrangères connaissent en effet une bien plus grande stabilité dans la définition des différents périmètres ministériels. Ceci n'empêche pas les changements, parfois substantiels (création du "department of Homeland Séecurity" aux Etats-Unis, d'un "Secretary of State for Justice" au Royaume-Uni), mais il s'agit en général d'évolutions ponctuelles, touchant un nombre limité de ministères et s'inscrivant du reste dans la durée ; la plupart des ministères "traditionnels" ne connaissent aucun bouleversement sur plusieurs dizaines d'années... La France est, à ma connaissance, quasiment le seul "grand" pays à bouleverser systématiquement la quasi-totalité de l'organisation gouvernementale à chaque changement.

Je précise que ces remarques ne doivent pas être interprétées comme autant de critiques contre les choix effectués (on y viendra en son temps) : les choses étant ce qu'elles sont, M. Sarkozy n'avait pas d'autres possibilités que de procéder à sa propre réorganisation gouvernementale... qui sera sans doute aussi éphémère que les précédentes.

Enfin, je terminerai en rappelant - pour les non-initiés de la nouvelle équipe gouvernementale - que la "vraie bataille" commence : celle des "décrets d'attribution" qui sont la traduction juridique (et opérationnelle) de la répartition entre les ministres des différentes structures administratives...  J'ai noté à cet égard avec intérêt le début d'une bataille à peine feutrée entre nos nouveaux ministres des comptes et de l'économie pour le contrôle de la direction de la législation fiscale, qui pourrait être l'un des exemples d'une de ces "double-tutelles" que j'évoque ci-dessus...

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legisphere 27/05/2007 21:30

Le nouveau super-ministère d'Alain Juppé est un exemple très frappant de cette "valse" des directions. D'abord, géographiquement, ses services iront de Bercy (énergie en particulier) à la Défense (aménagement) en passant par la rue de Ségur dans le 7ème (Environnement). Si l'on pense qu'en plus certaines directions générales risquent de se retrouver entre deux minsitres, comme la diretion générale de l'énergie ET des matières premières (les amtières premières étant traditionnellement rattachées à l'industrie), les prochains jours risquent d'être tendus.

Cacambo 28/05/2007 17:10

C'est effectivement, je crois, un exemple caricatural.Quelle que soit la valeur de l'intention suivie, la mise en oeuvre administrative sera sans nul doute très délicate. Outre les éléments que vous évoquez, il y a aussi (et peut-être surtout) les différences de culture entre les différents services concernés. L'administration de loin la plus faible du nouvel ensemble étant celle des directions "environnement", il y a tout lieu de craindre que, paradoxalement, la nouvelle organisation se traduise largement par une" prise du pouvoir" par les corps d'ingénieurs (Mines et Ponts et Chaussées), très puissants dans les directions "ex-Industrie" et "ex-Equipement"...Celà étant, cette difficulté ne saurait pour autant justifier le statu quo de principe et les organisations comme les cultures administratives doivent évoluer... Ma crainte est qu'en l'espèce, ce nouveau "super-ministère" corresponde plus à un affichage politique (par nature éphémère) plus qu'à une réflexion approfondie l'organisation administrative la plus efficiente au regard des besoins des citoyens. Dans ces conditions, il est fortement à craindre que, plutôt que d'organiser leur rapprochement mutuel, chacun des services administratifs concernés tentera au mieux de préserver son autonomie et ses différences, en attendant la prochaine organisation...

Osons ! 24/05/2007 15:15

Je propose un jugement de Salomon pour les directions à double tutelle

POC 21/05/2007 09:52

Si je vous suis bien, une solution, pour ramener un peu de stabilité dans tout ça, serait d'adopter une loi organique relative à la structure du gouvernement, ainsi que le proposait le rapport Picq en... 1995. Après tout, on pourrait imaginer que cette LO soit adoptée de manière aussi consensuelle que la LOLF.Merci en tout cas pour ce précieux éclairage interne (impl. : continuez !)PS : ravi de vous lire de nouveau...

Cacambo 21/05/2007 19:03

Pourquoi pas une loi organique effectivement... Mais c'est peut-être tomber dans l'excès inverse. Quoiqu'il en soit, on ne peut que constater le grand succès qu'a eu ladite proposition...

Lisette 20/05/2007 10:54

Bonjour !
Autheuil, il me semble que Cacambo explique justement que ces remaniements renforcent la solidarité à l'intérieur des directions. Celles-ci sont comme des ilots de stabilité : au moment des recompositions, elles sont "attribuées" à tel ou tel ministre, mais quasiment sans bouger. Comme elles développent en interne toutes les compétences nécessaire, cela n'a que peu d'importance. Tout le monde finit très bien par s'arranger de ne pas travailler avec ses voisins _ surtout si la vicinité n'est qu'administrative, et que les différentes directions d'un meme ministère ne sont pas à la meme adresse, et que les responsables de dossiers similaires ne se croisent jamais! Et à quoi bon faire l'effort d'établir des relations et de partager les expertises, si tout le travail doit etre remis en cause tous les 5 ans.
Je suis surtout frappé par la paralysie absolue de mon administration depuis 1 an. Les marges de manoeuvre sont très faibles pour de nouvelles actions, ou meme de nouvelles expertises (de peur que les conclusions n'en soit juguées partisanes). A l'inverse, les dossiers précédemment engagés sont accélérés co^ute que co^ute, pour qu'il ne soit plus question de les remettre en cause à l'arrivée du cabinet suivant.
 

Cacambo 21/05/2007 19:05

Je n'aurais pas dit mieux en ce qui concerne la description des îlots de stabilité que sont devenues les différentes directions...

authueil 20/05/2007 07:56

Le regroupement des directions en périmètres stables a aussi des inconvénients. Des citadelles et des solidarités peuvent de créeer pour résister au changement, aux politiques. Des routines peuvent s'installer. On peut avoir des clivages violents, surtout quand on sait qu'à priori, on ne risque pas de se retrouver dans le même ministère. Pas besoin de ménager les autres.Je crois bien que le système parfait n'existe pas.

Cacambo 21/05/2007 19:09

Je reconnais volontier que certains changements peuvent être nécessaires (et aucun pays à ma connaissance ne fige définitivement son organisation administrative). Mais  ma propre expérience m'amène à considérer que les pratiques actuelles participent à l'immobilisme administratif car elles justifient l'autarcie des directions et empêchent, de fait, la création de structures transversales...
Par ailleurs, je puis attester que le fait d'appartenir au même ministère n'a jamais empêché les clivages et les conflits (dans certains cas, ce serait même plutôt le contraire !)