Les cabinets de la République

Publié le par Cacambo

La période de composition des cabinets ministériels est un moment particulièrement réjouissant pour l'observateur (c'est-à-dire celui qui, comme moi, ne candidate pas à une fonction quelconque en leur sein)... Il y aurait beaucoup à dire sur sur ce sujet. Beaucoup a déjà été dit avec plus d'autorité que je n'en aie... Pour ma part, je me bornerais à ce stade à quelques observations en vrac :

- On rappellera tout d'abord que le concept de "cabinet ministériel" se rapporte à l'équipe personnelle entourant un ministre. Bien que les frais de cette équipe soient intégralement pris en charge financièrement par l'Etat , les cabinets ne font pas partie de l'administration (ou "services") du ministère mais n'ont (au moins en théorie) qu'un unique rattachement au ministre et la cessation des fonctions de celui-ci entraîne ipso facto la cessation des fonctions des membres du cabinet l'entourant. Concrètement, un cabinet a à sa tête un "directeur de cabinet" (le "dircab" pour les intime) et parfois un "conseiller spécial du ministre" (il s'agit souvent d'un "dircab" bis, dont le positionnement réel et le rôle est très variable selon les cas). Le "dircab" est pratiquement un vice-ministre, c'est lui qui fait tourner la machine administrative. Il est assisté d'un (quelquefois plusieurs) "directeurs de cabinets adjoints" (les sous chefs). L'équipe du cabinet est également constituée, par ordre hiérarchique (théorique), d'un certain nombre de "conseillers auprès du ministre" (très bien) de "conseillers du ministre" (un peu moins bien) et de "conseillers technique" (la piétaille). Tout celà est évidemment assez largement théorique et l'organisation pratique dépend de beaucoup de facteurs personnels liés au ministre (certains conseillers ne voient quasiment jamais leur ministre, d'autres très souvent, des conseillers peuvent avoir, en fait, beaucoup plus d'influence que le directeur-adjoint, voire que le directeur lui-même etc.). Le tableau ne serait pas complet si on omettait le "chefcab" (chef de cabinet), et parfois son adjoint, qui sont en charge de l'intendance du ministre (agenda, organisation de ses déplacements notamment) et de son cabinet (recrutement, rémunération). Et, last but not least, le "SP" (le secrétariat particulier) composé d'une ou plusieurs personnes et dernier rempart avant la personne de celui-ci... Au total, il existe en général au sein des cabinets trois "équipes" (concept évidemment informel et fluctuant selon les cas), une en charge de l'intendance (SP et chefcab), une en charge des questions de "pure" politique (conseillers parlementaires, chargés de communication) etune en charge des questions techniques (mise en oeuvre au sein du département ministériel de la politique gouvernementale et suivi de l'activité des services administratifs du ministère). Cette dernière est, de loin, la plus nombreuse.

- L'originalité du cabinet (par rapport à l'administration du ministère) est que celui est composé en principe librement par le Ministre qui choisit et révoque "ad nutum" ses membres (qui sont le plus souvent fonctionnaires, mais les contractuels issus du secteur privé ne sont pas rares) et qui sont nommés (et révoqués) par simple arrêté ministériel, en principe sans aucune autre formalité ni condition (le ministre peut en théorie employer à son cabinet absolument qui il veut)... Le recrutement n'est encadré par pratiquement aucune règle si ce n'est l'article 11 du décret du 16 juillet 2004 prohibant pour les fonctionnaires appartenant à "un corps issu de l'ENA" (sauf mise en disponibilité), le départ en cabinet avant 4 années de service effectif au sein de leur corps d'origine.

- En réalité toutefois, depuis déjà plusieurs années, la liberté du ministre est depuis déjà plusieurs années assez strictement surveillée par le Premier Ministre ce qui semble avoir été officialisé désormais avec cette nuance qu'il semble que ce contrôle de la composition des cabinets soit aujourd'hui bien plus exercé par l'Elysée que par Matignon ...Conséquence logique de la nouvelle présidentialisation du régime. En pratique, il semble que l'actuelle équipe présidentielle exerce a minima un droit de veto sur la nomination au moins des directeurs de cabinets et de leurs adjoints, voire des conseillers.

- L'existence même des cabinets (c'est-à-dire d'une équipe attachée à la personne du ministre) n'est pas en tant que telle une "exception française". Ce qui l'est en revanche c'est, d'une part le nombre de personnes composant ladite équipe (selon les ministères, entre 15 et 30 personnes, voire plus), là où (notamment dans les pays anglo-saxons) on se limite en général à 3 à 5 personnes et, d'autre part, le fait que cette équipe "doublonne" parfois le travail effectué par les administrations centrales. Dans le cas présent, j'ai noté avec intérêt que le Premier Ministre avait demandé par circulaire à ses ministres de plafonner les effectifs de leurs cabinets à 20 personnes. Les expériences passées conduisent à être dubitatifs sur ce type d'annonces... Il a été dans le passé de pratique courante de contourner ce type de limitation en multipliant les "conseillers officieux", qui ne sont pas nommés par arrêté mais qui sont mis à disposition par une administration du ministère et qui, en fait, exercent les mêmes fonctions que n'importe quel conseiller "officiel".

- Le recrutement en cabinet se fait de différentes manières. Certains (les moins nombreux) y arrivent du fait d'un engagement politique préalable... Les plus nombreux (notamment dans les "équipes techniques") y viennent à la suite d'une forme de "droit de présentation" que s'auto-attribuent les grandes directions du ministère considéré et, surtout, les "grands corps" (Conseil d'Etat, Cour des Comptes, corps préfectoral, inspection des finances). Le ministre choisit personnellement les "têtes" de son cabinet (modulo ce qui a été indiqué ci-dessus sur le rôle de l'Elysée et/ou de Matignon), les "grouillots" étant en général cooptés par les premiers... Au total, les équipes sont souvent bien plus diversifiées qu'on ne le pense et souvent loin d'être politiquement monocolores... Et les cas de "passages" d'un cabinet de gauche à un de droite (ou vice versa) ne sont pas exceptionnels. Au total, il y a bien souvent au sein des cabinets (et dans le cadre des réunions interministérielles dont il a déjà été question ici) des discussions de fond paradoxalement beaucoup plus libres et ouvertes qu'au parlement par exemple...

- Je termine avec un "vrai sujet" qui passionne beaucoup certains au sein de la haute fonction publique... la place des différents "corps de l'Etat", censée, à tort ou à raison, refleter leur influence au sein de l'Etat. Il existe évidemment quelques "chasses gardées traditionnelles" (corps diplomatique au ministère des affaires étrangères, coprs préfectoral à l'intérieur, magistrats judiciaires à la justice). Au-delà de ces citadelles, il semble que la composition des nouveaux cabinets traduisent la poursuite de la prédominance du corps préfectoral déjà constatée sous le précédent gouvernement, mais aussi une remontée remarquée de l'inspection générale des finances, au détriment semble t-il du Conseil d'Etat (qui était sensiblement mieux "servi" par le gouvernement Jospin) et surtout de la Cour des Comptes.  qui semble, selon les meilleurs observateurs, en net déclin. Je laisse à tout un chacun le soin d'en tirer les conclusions qu'il souhaite (pour ma part, je ne suis pas sûr qu'il y ait quoique ce soit à en conclure)...

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Bruno 04/08/2007 11:40

Savez-vous si la règle de limitation du nombre des membres de cabinet a été respectée ? j'ai entendu dire qu'un secrétaire d'Etat qui n'avait pas de bureau au moment de son installation en avait dsormais une dizaine ! Sinon, quel est l'impact du nombre des membres du cabinet (je crois savoir que la Commission limite le nombre de membres à 5 + un porte parole par Commissaire sauf Président) ? Etant étranger à cet univers, ma question est candide, M. Cacambo.

George 02/06/2007 19:14

Merci Cacambo pour votre réponse précise et opérationnelle. Je doute néanmoins que cette situation soit spécifique à la LOLF. Elle est inhérente, me semble-t-il, à la position de MAD ou de détachement.

Cacambo 03/06/2007 19:52

Il ne faut effectivement pas trop prêter à la LOLF. Il reste qu'en principe, celle-ci devrait conduire à l'extinction des MAD sans convention de remboursement car le poids de celle-ci impacte désormais directement l'administration d'origine. Pour les détachements, la situation est différente, puisque avant comme après la LOLF, le coût de la personne détachée est intégralement assumé par l'administration d'accueil. C'est donc une situation totalement cohérente avec la LOLF.

Rien 31/05/2007 22:01

La LOLF n'a-t-elle pas dépouillé la notion de juge des comptes de son sens ?

Cacambo 01/06/2007 14:14

Très honnètement, je ne suis pas sûr que le concept de "juge des comptes" n'ait jamais eu le moindre sens concret...
Il n'en reste pas moins qu'à de multiples points de vues, la LOLF a au contraire renforcé le rôle de la Cour des Comptes,ne serait-ce qu'avec la nouvelle démarche de "certification" qui lui incombe désormais. De manière générale, la logique de la LOLF nécessite un renforcement important des organes de contrôle, au bénéfice donc - au moins indirectement - de la cour des comptes.

George 26/05/2007 16:04

Très interessantes remarques qui donnent une vision plus précise de la gestion ministérielle.Au titre des règles qui tendent à encadrer les cabinets, il y avait de mémoire un décret de 1948 qui venait  limiter  certains postes au sein de ceux-ci.Je ne comprends pas la remarque  de Yolande :  en quoi la LOLF  conduit-elle à limiter les mises à dispositions ? Il m'avait semblé que la récente loi relative à la fonction publique ouvrait précisément l'usage de la mise à disposition, dans une perspective plus large conduisant à accroître les mobilités au sein des FP.Quant à l'argument final, indépendamment de la capacité de la Cour des comptes à faire prévaloir ses positions, je ne sais pas si on peut raisonnablement placer les régimes indemnitaires sur le même plan que les MAD...

Cacambo 28/05/2007 17:53

Pour répondre à votre interrogation, et sous réserve de ce que j'indique en réponse au commentaire précédent, il est vrai que le refus d'une mise à disposition conduit le cabinet d'accueil à devoir organiser la prise en charge financière intégrale du conseiller concerné (sous la forme d'un détachement notamment) alors que la mise à disposition permet au cabinet de ne supporter qu'une part minime de ce coût (correspondant en général au montant des primes de fonction, y compris les fameuses "primes de cabinet") ; le traitement de base continue quant à lui à être payé par le corps d'origine de l'intéressé (mais il arrive aussi que son "remboursement" - simple jeu d'écritures budgétaires évidemment - soit prévu par convention).Sur le simple plan budgétaire, c'est donc effectivement plus "intéressant" pour le cabinet de recruter quelqu'un dans le cadre d'une mise à disposition. Toutefois, encore une fois, cet aspect des choses n'a à mon sens qu'un impact marginal et tout chef de cabinet digne de ce nom sait gérer ce type de difficultés quand elles se présentent...

Yolande 25/05/2007 22:53

Sur votre conclusion : vos "meilleurs observateurs" ne sont pas tout à fait informés.Si la Cour des comptes est en net déclin (sans doute pas plus de 7 ou 8 conseillers, tout postes et ministères confondus) c'est par la volonté de son Premier président (exprimée en son temps par son prédécesseur) qui, dans l'esprit de la LOLF, a refusé toute mise à disposition... Evidemment, candidater en annonçant un détachement, c'est tout de suite moins vendeur.Nul doute que l'institution, comme il y a quelques années avec les régimes indemnitaires, saura fait entendre ce point de vue, en son temps ; en attendant, c'est "le déclin" !

Cacambo 28/05/2007 17:43

Il est effectivement exact que la Cour des Comptes refuse en principe les mises à disposition (MAD)... encore que je me suis laissé dire par les meilleures sources que toute règle souffrait ses exceptions, y compris pour les présents cabinets...En toute hypothèse, pour avoir moi-même a) été recruté et, b) recruté en cabinet, je puis vous affirmer que cette question est un non-problème et que le refus (éventuel) d'une mise à disposition (qui n'est pas du reste le seul monopole de la Cour des Comptes) n'est en aucun cas bloquant quant on veut quelqu'un dans son équipe (quand on arrive pas à convaincre le corps d'origine, on trouve toujours des solutions sur mesure... ).Sans me lancer dans des querelles de "grands corps" que je trouve assez futiles (mais certains procèdent effectivement à des "comptages" très précis...), je crois néanmoins que les tendances constatées correspondent à une certaine "logique sociologique" des grands corps : ainsi, le retour en grâce de l'inspection des finances n'est sans doute pas étranger à la tendance "réformiste" du nouveau gouvernement, ce qui est le "coeur de métier" de ce corps ; tandis que la culture du Conseil d'Etat, plus conservatrice et en tout cas marquée par une "certaine idée de l'Etat" (qui est sans doute moins d'actualité aujourd'hui qu'elle ne l'était au début du 20ème siècle) s'adapte sans doute plus facilement aux gouvernements dits "de gauche". Je reconnais évidemment une part de "sociologie de comptoirs" dans ce type de raisonnement, mais je ne pense pas que ce soit fondamentalement faux (et en tout cas, celà se prête à une vérification empirique sur la période récente).En ce qui concerne la Cour des Comptes, je pense que son recul actuel est lié à son nouveau positionnement institutionnel : Du fait de la "rupture" entre la Cour et Bercy organisée (à mon avis à tort) par le Premier Président, s'adjoindre un conseiller de la Cour ne permet plus ni de s'assurer des bonnes grâces de Bercy (ça n'a jamais vraiment marché, mais ça pouvait aider quand même), ni même de s'assurer d'une proximité culturelle et technique avec le ministère des finances (proximité pourtant indispensable si l'on veut, ne serait-ce que comprendre, ce qui se passe à Bercy). Par ailleurs, au plan strictement technique, la compétence d'un conseiller à la Cour est certainement moins immédiatement utilisable en cabinet que ne peut l'être celle d'un préfet, d'un conseiller d'Etat ou d'un inspecteur des finances... Dans ces conditions, le recrutement de membres de la Cour ne dépend plus que de facteurs personnels très aléatoires...