Le CNE entre justice judiciaire et justice administrative (2)

Publié le par Cacambo

Rebondissement de l'histoire qui me permet de prolonger mon article d'avril dernier qui portait sur l'écartèlement du CNE entre la justice judiciaire et la justice administrative. En plus, piratant sans vergogne "silence des lois", je me fais le petit plaisir immodeste de jouer le "qu'est-ce que je vous avais dit" ....

Récapitulons. Après le jugement du conseil des prud'hommes de Longjumeau qui avait écarté le CNE au titre de sa non conformité à la convention 158 de l'Organisation internationale du travail (OIT) du 22 juin 1982, la presse se fait état de ce que le préfet de l'Essonne aurait soulevé auprès de la cour d'appel de Paris, saisie du litige, l'incompétence de la juridiction judiciaire au profit de la juridiction administrative (on ne peut que partager sur ce point les remarques justifiées d'un commentateur avisé sur le traitement médiatique de cette procédure - qu'on admettra néanmoins tordue...).

Sur le plan juridique, je ne peux que renvoyer pour l'essentiel à un beaucoup plus talentueux commentateur qui procède à une analyse critique complète, que je partage intégralement, de cette procédure. Je ne crois donc pas utile d'en rajouter notamment sur la démonstration (qui me semble parfaitement convaincante) tendant à exposer que l'ordonnance "CNE" aurait été implicitement ratifiée et aurait donc perdu son caractère règlementaire. Ce simple point permet à lui seul d'écarter la demande de l'administration qui aurait mieux fait de suivre les conseils avisés d'un citoyen portant un regard insistant sur le droit.
 
Il me semble en revanche intéressant de se pencher sur la question de fond qui aurait pu se poser si l'ordonnance avait bien conservé son caractère règlementaire. C'est alors la question de l'applicabilité de l'arrêt du tribunal des conflits "Septfonds" (16 juin 1923) qui se trouve alors posée. Rappelons que cet arrêt de principe, en résumé, reconnaît au juge judiciaire le droit d'interpréter les actes administratifs règlementaires mais réserve à la juridiction administrative le droit d'apprécier leur légalité. En substance, deux interprétations peuvent alors s'opposer :
- l'une (celle de l'administration) consistant à estimer que la question posée au juge judiciaire (sur la compatibilité entre le droit international et le l'acte règlementaire instituant le CNE) relève d'une forme de "contrôle de légalité" de l'acte adminsitratif et que la "solution Septfonds" doit alors s'imposer.
- l'autre, défendue notamment par M. Rolin dans son commentaire, consistant à distinguer le contrôle de légalité de l'acte (qui relève bien de la compétence administrative) de son "applicabilité" (qui relèverait du juge judiciaire).
 
Avant de se prononcer sur cet intéressant débat, il faut d'abord noter que la question ne peut se poser que dans la mesure où la norme internationale s'opposant (éventuellement) au "prétendu" règlement (l'ordonnance CNE) n'est pas de niveau communautaire. En effet, en ce qui concerne le droit communautaire, la pleine compétence des juridictions judiciaires résulte de la célèbre jurisprudence de la CJCE "Simmenthal" du 9 mars 1978. Par effet de cette jurisprudence, il est à mon sens incontestable que le juge judicaire a plénitude de juridiction pour apprécier la compatibilité au regard du droit européen des actes administratifs, y compris individuels du reste.
 
En ce qui concerne les autres normes de droit international, force est d'admettre que la situation est moins claire. J'admets être séduit par la distinction proposé par le professeur Rolin entre "applicabilité" et "contrôle de légalité". Mais on doit constater qu'en pratique, "écarter l'application" d'un texte règlementaire a exactement la même portée que le constat de son illégalité ... On peut donc admettre qu'en "pur droit" la question peut sans doute être soulevée.
 
Plus fondamentalement, il me semble que cette affaire constitue une illustration de l'anachronisme de notre procédure de règlement des conflits entre ordres de juridictions et de l'illisibilité tant de notre ordonnancement juridique que de notre organisation juridictionnelle.
 
Sur la procédure, il n'est tout d'abord pas besoin d'insister sur le fait que cette affaire illustre une situation, heureusement assez exceptionnelle, dans laquelle les pouvoirs de l'administration sont manifestement détournés de leur finalité, le seul objet de la manoeuvre étant en l'espèce de gagner du temps en entravant la justice. Quelle que soit l'opinion que l'on peut avoir sur la procédure en cause (j'ai déjà eu l'occasion d'exprimer mon opinion critique sur le jugement du conseil des prud'hommes de Longjumeau par ailleurs largement commenté), le procédé est indigne d'un Etat démocratique et fait abstraction du fait que derrière chaque affaire judiciaire il y a non seulement du droit, mais (aussi) des justiciables pris en otages... Celà illustre la nécessité, au début du 21ème siècle, de s'interroger sur la procédure et le fonctionnement d'une procédure conçue au 19ème siècle pour "protéger l'administration" et qui se trouve manifestement aujourd'hui détoiurnée de son sens. Une remise à plat du dispositif de règlement des conflits entre ordre juridictionnels pourrait consister en :
- d'une part retirer le Garde des Sceaux de la formation du tribunal des conflits (sa participation y est certes en pratique exceptionnelle, mais on admettra que dans les cas où celà arrive la notion de "tribunal impartial est pour le moins douteuse...), cf. à cet égard la controverse à propos de l'affaire "Ben Salen et Taznaret" en 1997.
- d'autre part organiser un système parallèle d'élévation du conflit au profit de la jurdiction judiciaire (le système actuel fonctionne en sens unique, alors que les cas d'empiètement peuvent se présenter aussi de la part de la juridiction administrative),
- enfin "neutraliser" le système actuel de déclinatoire de compétence qui se trouve entièrement aux mains de l'exécutif qui, manifestement, n'est pas en mesure de respecter un minimum de neutralité républicaine dans ce type d'affaires. Pourquoi ne pas soumettre le principe du déclinatoire à l'avis favorable d'une formation administrative du conseil d'Etat ?.
 
Sur l'ordonnancement juridique, comment ne pas constater que la règle dont l'administration demande l'application est manifestement devenue absurde, voire démocratiquement choquante. Comment peut-on vouloir interdire au juge judiciaire d'apprécier la conformité au droit international d'une norme interne au motif qu'il s'agirait d'un acte administratif alors même que nul ne lui conteste le devoir de procéder à ce contrôle de conformité lorsque la norme interne est de nature législative ? Faut-il implicitement considérer que l'administration est d'avantage digne de "protection" (?) juridictionnelle que le législateur lui-même ? quel est l'intérêt du citoyen, et de l'administration elle-même à une telle distinction ?
 
Enfin, au plan institutionnel, cette affaire renouvelle mes précédentes interrogations relatives à la lisibilité de notre organisation juridictionnelle pour les citoyens. Comment expliquer un système faisant coexister deux ordres juridictionnels autonomes (tous deux parfaitement respectables du reste) alors que la seule justification "défendable" du système repose sur son caractère "historique" ? (la justification souvent avancée relative à la proximité supposée de la juridiction administrative avec l'administration "active" étant  largement démentie par les faits et, surtout, emportant nécessairement condamnation dudit système au regard des principes démocratiquement les plus élémentaires). En toute hypothèse, il est peu discutable que les raisons historiques qui ont conduit à l'élaboration de ce système ne sont désormais plus remplies, qu'il est désormais source de coûts et de confusion et surtout qu'il ne présente aucune cohérence pour nos concitoyens (à qui l'on explique par ailleurs, justement, que l'adaptation au monde moderne est nécessaire et indispensable)... L'organisation juridictionnelle de la France sera t-elle donc seule à ne pas devoir être modernisée ?
 
J'admets volontier qu'il ne s'agit sans doute pas d'un point central pour un programme présidentiel... Je crois néanmoins que c'est un élément assez symptomatique d'un blocage inavoué mais réel de la réflexion sur les rapports entre le droit, la justice et l'administration. Il est donc particulièrement  dommage que ce débat ne soit pratiquement pas ouvert ni chez les politiques, ni dans l'administration, ni dans la société civile (à quelques exceptions près).

Publié dans Droit

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Tom 20/10/2006 20:49


La cour d’appel de Paris a décidé ce vendredi 20 octobre que le juge judiciaire était compétent pour examiner, sans renvoi préalable au Conseil d'État, le jugement du CPH de Longjumeau qui estimait que le "Contrat nouvelles embauches" était contraire au droit international. http://www.lefigaro.fr/france/20061020.WWW000000208_la_validite_du_cne_entre_les_mains_du_juge_judiciaire.html " La séparation des pouvoirs interdit au juge judiciaire d'exercer sa censure sur des actes de l'exécutif, mais ne lui interdit pas d'en vérifier la compatibilité avec des conventions internationales " indiquerait la décision de la cour d'appel quant à sa compétence à examiner, au regard du droit international, l'ordonnance du 2 août 2005 créant le CNE. Contestant la décision de la cour d'appel de Paris, le ministère de l'emploi a indiqué dans l'après-midi que le Tribunal des Conflits serait saisi.
http://www.lemonde.fr/web/article/0,1-0@2-3234,36-825688@51-825689,0.html Le préfet de l’Essonne saisira donc le Tribunal des Conflits (il "élèvera le conflit" par un "arrêté de conflit"), ceci dans un délai de 20 jours. Le Tribunal des Conflits indiquera, dans les trois mois, quel est l'ordre de juridiction compétent sur le point en question. Celui-ci décidera en dernier ressort si la question de la compatibilité entre l'ordonnance et le droit international revient au juge administratif ou au juge judiciaire. Cela fera un très joli cas d'école...

Tom 22/09/2006 17:32

1/ Le parquet général estime que la Cour d'appel de Paris est compétente pour se prononcer sur le CNE, invitant la Cour à rejeter le déclinatoire de compétence du préfet de l'Essonne.
2/ Voir aussi chez Fr. Rolin pour plus de nouvelles

somni 20/09/2006 11:52

Effectivement. Merci pour ces précisions. Dans ces conditions, l'arrêt est bien topique, et même, très clair !

xddb 20/09/2006 10:06

@Somni
L'article 1187 du NCPC a valeur réglementaire comme l'atteste ses modifications successives par décret. De plus, l'arrêt a eu les honneurs du bulletin. Enfin, la Chambre commerciale a pris une position similaire en 1996. Bref, sans parler d'une jurisprudence bien établie, il semble bien que l'exception d'inconventionnalité des actes réglementaires jouit d'un traitement particulier devant le juge judiciaire en ce qu'on ne lui applique pas les principes issus de la jurisprudence Septfonds.

Cacambo 20/09/2006 12:09

Ceci renvoit à la question plus générale de la cohérence du système juridique. Dans un système moniste comme la France, il est difficile de comprendre pourquoi l'exception d'inconventionnalité serait traitée différemment de l'exception d'illégalité...
Une autre voie serait d'adopter le distinguo subtil proposé par le professeur Rolin (entre l'exception d'illégalité et l'applicabilité d'un texte), ce qui revient largement, il est vrai, en pratique, à constater la caducité de la jurisprudence Septfonds... Après tout pourquoi pas ?

somni 20/09/2006 09:12

@ xddb "Le renvoi ne s'impose qu'en présence d'une exception d'illégalité et non d'une exception d\\\'inconventionnalité (Cass. Civ. 1, 3 avril 2001, n°00-05026 et Bull. I n°97; CAss. com., 6 mai 1996, France Telecom / Communication Medic Service). Et cela est vrai q\'il s'agisse d'un texte communautaire (second arrêt cité) ou d'une convention internationale (CEDH dans le premier arrêt)".Dans le premier arrêt cité, la cour casse un arrêt qui avait revoyé la question de l'interprétation de l'article 1187 du nouveau code de procédure civile devant le juge administratif, pour avoir  "méconnu l'étendu de ses pouvoirs" en ayant "condondu exeption d'illégalité et exception d'inconventionnalité". Mais s'agit-il d'un arrêt topique, compte tenu du fait qu'en l'espèce, nous nous trouvions devant une disposition législative, et non pas d'un acte administratif ?  Il est vrai que la motivation de l'arrêt laisse entendre que le juge judiciaire  doit toujours se prononcer sur une exception d''inconventionnalité. Cela laisse quelque peu dubitatif...