L'administration remaniée

Après le remaniement politique, commenté par beaucoup plus compétent que moi, quelques commentaires sur le remaniement administratif faisant suite à la parution, au JO du 26 novembre dernier, des premiers "décrets d'attribution".

Un petit rappel technique tout d'abord. Ces décrets, injustement méconnus, ont pour objet de donner un contenu concret à l'action des Ministres en leur fixant leur périmètre de mission et de moyens administratifs. Personnellement (mais il est vrai que je suis déformé par ma fonction), je ne suis pas loin de penser que le contenu de ces décrets est bien plus révélateur d'une politique que le nom de tel ou tel ministre... Ces décrets,

i) déterminent les politiques dont est en charge le Ministre concerné, essayant ainsi de réduire un peut les "conflits de frontière entre les différents ministres (il s'agit en général d'un développement de l'intitulé du ministère)

ii) répartissent les administrations par ministre.

En pratique, cette 2ème partie est souvent la plus importante car elle constitue "l'organigramme" gouvernemental, laisse assez peu de marge d'interprétation et a des conséquences concrètes immédiates en termes de pouvoirs sur les administrations concernées (nominations, actions etc...). Traditionnellement, on distingue les administrations sur lesquelles le Ministre concerné a "autorité" (sous entendu exclusive, c'est donc lui - ou elle - le seul chef), de celles sur lesquelles il a "autorité conjointement avec..." (l'administration concernée a plusieurs chefs) et de celles dont il "dispose" (l'administration concernée a un autre chef, mais il peut lui demander des choses). En pratique, cette troisième catégorie ne signifie souvent pas grand chose d'autre pour le Ministre qui en bénéficie que le droit de pouvoir appeler directement l'administration concernée sans devoir passer par l'intermédiaire de son collègue qui en a la tutelle (ou de son cabinet) mais il n'est pas sûr d'obtenir une réponse à sa question ou sa demande... Quant à la 2ème hypothèse (autorité conjointe"), elle tend à se multiplier au cours des dernières années au fur et à mesure que le nombre d'administrations se réduit (plus rapidement que celui des Ministres...) ; concrètement, c'est une situation qui se révèle parfois inconfortables pour l'administration concernée (quand elle se trouve au milieu d'un conflit de ministres ou de cabinets) mais qui en général leur est plutôt favorable (avoir plusieurs chefs signifie souvent n'en avoir aucun...).

Quelles leçons à tirer de ces nouveaux décrets ? Dans le désordre, voici quelques remarques, incomplètes et succinctes:

- Une première remarque concerne l'absence (assez habituelle) de décret pour les ministère les plus régaliens qui ne changent pas de dénomination (justice, défense, affaires étrangères). S'agissant plus particulièrement du ministère de la justice, je crois que celui-ci détient le record de longévité administrative avec un périmètre inchangé, sauf erreur de ma part, depuis le rattachement de l'administration pénitentiaire à ce ministère en...1911 et la création de la direction de la protection judiciaire de la jeunesse en 1945...

- S'agissant de Bercy, les décrets d'attribution consacrent un statu quo absolu en ce qui concerne la ligne de partage entre les ministres de l'Economie et du Budget... En pratique, cela se traduit donc plutôt par une victoire du ministre de l'Economie sur son collègue du Budget puisque, tant sa mission que sa tutelle - confirmée - sur la direction de la législation fiscale devraient logiquement l'amener à porter la réforme de l'ISF et du bouclier fiscal¹. Est-ce vraiment un cadeau ? Sur le fond pour ma part, et au contraire de certains commentateurs, je considère que la division des 2 ministères est plutôt une bonne chose dans la mesure où le "paquebot" Bercy me semble trop grand pour être gouvernable d'une seule main. Mais il est vrai qu'il a pour conséquence paradoxale d'ériger la Ministre de l'économie en défenseur des "niches fiscales" (lesquelles ont en général un fondement, ou à tout le moins un prétexte, économique - bon ou mauvais), ce qui risque de ne pas lui faciliter la tâche dans le cadre de la réforme fiscale à venir... 

- La "diminutio capitis" du ministère de l'écologie est confirmée avec la perte de la direction générale de l'énergie et du climat . Certes le décret conserve au ministère de l'écologie une autorité "conjointe" avec le ministère de l'économie sur cette direction mais je pense qu'il s'agit plus d'une hypocrisie que d'une réalité... Connaissant les fonctionnaires de la DGEC, je devine déjà d'où ils vont prendre leurs ordres... Cela étant, n'en déplaise aux écologistes forcenés, je crois que c'est plutôt une bonne chose : les enjeux énergétiques sont naturellement indissociables de ceux de l'industrie et le rattachement de cette direction au ministère de l'écologie a créé au cours des 3 dernières années plus de "conflits d'intérêts" au sein de ce ministère que de synergies...

- Logiquement le Ministre des affaires sociales retrouve la tutelle de l'emploi mettant fin ainsi au rattachement de cette politique au ministère de l'économie, l'expérience s'étant avérée un échec, sans doute autant pour des raisons de cultures administrative que de politique. Il continue en revanche à partager la tutelle de la direction de la sécurité sociale avec son collègue du budget ce qui traduit logiquement une vraie perte d'influence de la "sphère sociale" par rapport à la "sphère financière".

- Surtout, ce qui ne semble pas avoir été relevé par les commentateurs est le périmètre d'intervention du ministère de l'intérieur qui, à ma connaissance, est sans précédent au cours de toute la 5ème République... Depuis 2007, l'OPA est impressionnante avec l'absorpsion successive de la Gendarmerie (une vieille histoire maintenant), de l'administration de l'Outre-Mer et de la nouvelle administration de l'immigration ; il obtient par ailleurs une autorité conjointe avec sa collègue de l'écologie sur la délégation à la sécurité routière, ce qui, là aussi, me semble du jamais vu... Au total, tant dans ses missions que dans son périmètre d'autorité, le ministère de l'intérieur a désormais résolu à son profit pratiquement tous les conflits d'autorité qui l'opposaient traditionnellement à ses collègues des affaires sociales ou des affaires étrangères (en ce qui concerne notamment la politique d'immigration), de la défense (sur la Gendarmerie), de l'équipement (sur la sécurité routière). Cet "hyperministère" de l'intérieur peut laisser perplexe. Pour ma part, je ne me prononcerai pas sur l'aspect politique de la chose (encore que je me demande si ceux qui se réjouissent de la disparition du ministère de l'immigration et de l'identité nationale en ont bien compris les conséquences...). Au plan administratif, je crains en tout cas qu'un tel monstre s'avère difficilement gouvernable, surtout lorsqu'on sait qu'en pratique, ce ministère et son Ministre sont logiquement accaparés par les questions "policières" (au sens large) et que je vois mal comment il aura le temps de traiter les autres sujets dont il est en charge...

¹ Mise à jour : finalement, le pilotage de la réforme fiscale a bien été confié à M. Baroin... Ce qui est clairement incohérent avec le décret d'attribution mais peu importe...